Odpowiedź ministra spraw zagranicznych

na interpelację nr 9109

w sprawie wyników negocjacji osiągniętych na ostatnim szczycie Unii Europejskiej w Brukseli

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację pana posła Janusza Dobrosza (pismo nr SPS-023-9109/07 z 6 sierpnia 2007 r.) w sprawie wyników negocjacji osiągniętych podczas ostatniego szczytu Unii Europejskiej w Brukseli pragnę przekazać, co następuje.

   W odniesieniu do pierwszej poruszonej przez pana posła kwestii, dotyczącej przyznania Unii Europejskiej osobowości prawnej oraz nadrzędności traktatu reformującego nad prawem polskim, chciałabym wskazać, że przyznanie osobowości prawnej Unii Europejskiej ma przede wszystkim na celu zapewnienie, że Unia Europejska jako prawny sukcesor Wspólnoty Europejskiej (której osobowość prawną przyznaje wprost traktat o Wspólnocie Europejskiej) także będzie ją posiadać. W chwili obecnej Unia Europejska stanowi specyficzną strukturę o charakterze sui generis, nieposiadającą podmiotowości prawnej, działającą na podstawie umowy międzynarodowej. Przyznanie Unii Europejskiej podmiotowości prawnej, a więc przekształcenie jej w jednolitą organizację międzynarodową, wpłynie na zwiększenie spójności Unii, co zwiększy efektywność jej działania. Ponadto dzięki nadaniu UE osobowości prawnej jednoznacznie określone zostanie, że proces integracji europejskiej przybiera formę prawną organizacji międzynarodowej, której zadania i struktura określone są na mocy umowy międzynarodowej nadanej przez państwa członkowskie. W związku z powyższym przeciwdziała to tendencjom przydającym UE charakter superpaństwa.

   Traktat refomujący ma mieć formę tradycyjnego traktatu rewizyjnego (jak np. taktat amsterdamski czy traktat nicejski), który wprowadzi zmiany do obecnie obowiązującego Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Odpowiadając na wątpliwości pana posła dotyczące zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, pragnę poinformować, że w myśl uzgodnień, które zapadły podczas Rady Europejskiej w czerwcu br., m.in. na wniosek Polski, w nowym tekście TUE nie pojawi się zapis o prymacie prawa Unii. Jednocześnie do traktatów zostanie dołączona deklaracja przywołująca orzecznictwo ETS w tym zakresie, a do aktu końcowego zostanie dołączona opinia służby prawnej Rady UE. Należy zauważyć, że zasada prymatu prawa wspólnotowego, wprowadzona w 1964 r.*), wynika z wieloletniego, utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Zasadniczo nie budzi ona wątpliwości w doktrynie prawa europejskiego i praktycznie nie jest kwestionowana nawet przez najwyższe sądy i trybunały państw członkowskich (z zastrzeżeniem, że prawo wspólnotowe nie może naruszać podstawowych zasad państwa demokratycznego). Należy równocześnie zaznaczyć, że przypadki kolizji prawa wspólnotowego, oraz szerzej prawa Unii Europejskiej z normami Konstytucji RP należy uznać za niezwykle rzadkie. Z analizy prof. C. Mika dla MSZ dotyczącej zasady pierwszeństwa stosowania prawa UE oraz postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 19.12.2006 r., wynika, że jako organ odpowiedzialny za przestrzeganie Konstytucji RP będącej najwyższym prawem Rzeczypospolitej, w razie ˝kolizji pomiędzy rozstrzygnięciami ETS i TK˝ TK jest ˝sądem ostatniego słowa˝. Trybunał Konstytucyjny pojmuje zasadę pierwszeństwa jako regułę kolizyjną mającą znaczenie w stosowaniu prawa. Jeżeli między normą konstytucyjną a normą wspólnotową pojawi się sprzeczność, należy dążyć do jej usunięcia w drodze wykładni przyjaznej prawu wspólnotowemu. Jednak wykładnia taka ma swoje granice. Nie może ona, zgodnie z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego, ˝prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez konstytucję˝. Równocześnie pozwalam sobie zauważyć, że z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, bezsprzecznie wynika pierwszeństwo stosowania prawa wspólnotowego przed ustawami, rozporządzeniami i aktami prawa miejscowego.

   W odniesieniu do pytania drugiego, dotyczącego norm etycznych i cywilizacyjnych zawartych w Karcie Praw Podstawowych oraz ich zgodności z Konstytucją RP podkreślić należy, że zobowiązania wynikające z Karty Praw Podstawowych nie wykraczają poza zobowiązania przyjęte przez nasz kraj na podstawie innych umów międzynarodowych, np. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Europejskiej Karty Socjalnej, Konwencji Praw Dziecka i in. Nie wykraczają one także poza zakres praw i wolności gwarantowanych przez polską konstytucję. W konsekwencji już dziś nasz kraj zobowiązany jest do przestrzegania praw i wolności obywatelskich, które zawarte są w Karcie Praw Podstawowych.

   W czasie negocjacji mandatu Konferencji Międzyrządowej Polska zagwarantowała sobie prawo do złożenia deklaracji jednostronnej do traktatu reformującego o następującej treści: ˝Karta nie narusza w żadnym stopniu prawa państw członkowskich do stanowienia w materii moralności publicznej, prawa rodzinnego jak również ochrony godności ludzkiej i poszanowania integralności osoby ludzkiej pod względem fizycznym i moralnym˝.

   Ponadto karta praw podstawowych w art. 69 przewiduje, że ˝prawo do zawarcia małżeństwa i prawo do założenia rodziny są gwarantowane zgodnie z ustawami krajowymi regulującymi korzystanie z tych praw˝. Nie istnieje więc niebezpieczeństwo ˝narzucenia˝ Polsce modelu rodziny i małżeństwa, które istnieją w innych państwach UE. Warto wskazać, że Karta przewiduje w art. 93 szczególnie silną ochronę rodziny**).

   Odnosząc się do pytania trzeciego Pana Posła, poświęconego ewentualności przyłączenia się Polski do protokołu złożonego przez Wielką Brytanię podczas czerwcowego szczytu UE, dotyczącego stosowania postanowień Karty Praw Podstawowych wskazać należy, że zawiera on przepisy podtrzymujące stan prawny w zakresie praktyki wypracowanej dotychczas przez sądy brytyjskie oraz że obecnie prowadzone są w tej sprawie dyskusje i niezbędne konsultacje międzyresortowe, które doprowadzić mają do wybrania najbardziej korzystnego dla naszego kraju rozwiązania.

   Odpowiedź na pytanie czwarte i piąte dotyczy w istocie kwestii zasad działania tzw. mechanizmu z Joaniny. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w mandacie konferencji międzyrządowej, w okresie przejściowym lat 2014-2017 formuła ta miałaby działać według mechanizmu proponowanego w deklaracji nr 5 załączonej do Traktatu Konstytucyjnego (tzw. Joanina II). Formuła ta polega na tym, iż jeśli grupa państw, która nie jest w stanie zgodnie z kryterium ludnościowym stworzyć mniejszości blokującej (35% ludności UE), reprezentując zarazem co najmniej 75% ludności wymaganej do takiej mniejszości lub - wg kryterium liczby państw - grupa państw, na którą składa się z co najmniej 75% liczby państw koniecznych do utworzenia mniejszości blokującej (75% z 13 państw wynosi 10) zgłasza sprzeciw wobec przyjęcia aktu prawnego większością kwalifikowaną, to w takiej sytuacji Rada UE kontynuuje dyskusję w celu osiągnięcia porozumienia. Oznacza to, iż grupa państw, która może uruchomić mechanizm, musi reprezentować co najmniej 3/4 ludności wymaganej do takiej mniejszości (czyli co najmniej 26,26% unijnej populacji) lub składać się z co najmniej 3/4 liczby państw koniecznych do utworzenia mniejszości blokującej (czyli 10 państw). Odpowiada to prawie dokładnie potencjałowi Polski, który brany był pod uwagę przy stosowaniu procedury blokowania przewidzianej w traktacie nicejskim.

   Natomiast od 1 kwietnia 2017 r. formuła kompromisu z Joaniny II nabrałaby trwałego charakteru i byłaby łatwiejsza do uruchomienia. Przewidziane jest bowiem poważne obniżenie progów dla uruchomienia tego mechanizmu. Mogłaby ją przywołać już grupa państw reprezentująca co najmniej 55% ludności niezbędnej do utworzenia mniejszości blokującej (czyli co najmniej 19,25% unijnej populacji). Uruchomienie mechanizmu wg kryterium liczby państw wynosi 55% liczby państw niezbędnych do stworzenia mniejszości blokującej (czyli 8 państw).

   Warto zaznaczyć, że w odróżnieniu od uzgodnień Konferencji Międzyrządowej 2003-2004 r. (Joanina II) dodatkowy mechanizm zabezpieczający, który obowiązywać ma od 1 kwietnia 2017 r., będzie miał charakter stały. Dlatego też Polska zabiegać będzie o nadanie odpowiedniej wiążącej rangi prawnej zapisanemu w pkt 13 mandatu na Konferencję Międzyrządową mechanizmowi (opartemu na mechanizmie ujętym w deklaracji nr 5 załączonej do aktu końcowego Konferencji Międzyrządowej w 2004 r.). Równocześnie będziemy wskazywać, że w rozumieniu Polski użyte w tekście cytowanej deklaracji określenie ˝rozsądny czas˝ będzie interpretowane jako czas niezbędny na wypracowanie konsensusu / odpowiedniego porozumienia. Należy bowiem pamiętać, że mechanizm z Joaniny nie wyklucza najważniejszej zasady stosowanej w toku prac organów UE, jaką jest konsensus.

   W odpowiedzi na pytanie szóste, pragnę wskazać, że osobiście pięciokrotnie przedstawiałam w Sejmie, zarówno na forum komisji sejmowej, jak i na forum plenarnym, polskie stanowisko w związku z procesem reformy traktatowej. Podobnie, inni przedstawiciele Ministerstwa Spraw Zagranicznych uczestniczyli w spotkaniach z posłami i senatorami na forum Sejmu oraz Komisji do Spraw Unii Europejskiej oraz Spraw Zagranicznych Sejmu i Senatu. Już w marcu br., w związku z obchodami 50. rocznicy podpisania traktatów rzymskich, przedstawiałam na posiedzeniu plenarnym Sejmu zarysy polskiego stanowiska w debacie nad Traktatem ustanawiającym Konstytucję dla Europy oraz projektem deklaracji berlińskiej. Następnie kwestia ta była szeroko omówiona podczas prezentacji w Sejmie w dniu 11 maja br., informacji ministra spraw zagranicznych nt. zadań polskiej polityki zagranicznej w 2007 r. W dniu 14 czerwca br., prezentowałam podczas posiedzenia Komisji Spraw Zagranicznych Sejmu polskie stanowisko negocjacyjne w związku ze szczytem UE w dniach 21-23 czerwca 2007 r., natomiast 15 czerwca br., odbyła się na ten temat debata plenarna w Sejmie.

   Po Radzie Europejskiej w dniu 28 czerwca br. odbyło się posiedzenie Komisji Spraw Zagranicznych Sejmu, na której przedstawiłam informację o wynikach szczytu UE. W dniu 6 lipca 2007 r. na posiedzeniu Sejmu wiceminister spraw zagranicznych Paweł Kowal przedstawił wyczerpującą informację rządu dot. przebiegu i wyników posiedzenia Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 21-23 czerwca 2007 r.

   Pragnę również zauważyć, iż sam proces i techniki negocjacyjne zaproponowane przez prezydencję niemiecką miały zasadniczy wpływ na ich odbiór publiczny i społeczny. Wznowienie prac nad nowym traktatem było wynikiem konsultacji przewodnictwa niemieckiego z osobami kontaktowymi z poszczególnych państw członkowskich, tzw. focal points. Stronę polską w powyższych konsultacjach reprezentowali: dr Marek Cichocki, doradca prezydenta RP, reprezentujący Kancelarię Prezydenta oraz występująca w imieniu rządu pani minister Ewa Ośniecka-Tamecka, sekretarz stanu w Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej. Przyjęta, dość nieformalna, metoda pracy nie zachęcała państw członkowskich do prezentowania oficjalnych stanowisk. Dlatego też państwa członkowskie (z wyjątkami dot. Republiki Czeskiej i Belgii) wykazały wstrzemięźliwość w publicznej prezentacji stanowisk do Rady Europejskiej 21-23 czerwca 2007 r.

   Odpowiadając na pytanie siódme należy podnieść, że kwestia obsadzenia stanowiska ambasadora w Portugalii jest już zaawansowana. Kandydat już wkrótce wyjeżdża na placówkę. Jeśli chodzi o inne polskie przedstawicielstwa dyplomatyczne i wakaty, o których pisze w swojej interpelacji Pan Poseł, to w przypadku Brazylii, Bułgarii, Kuwejtu i Etiopii kandydaci odbyli już przesłuchania przed komisją sejmową. Placówki w Iraku, Kazachstanie, Belgii, Angoli, Pakistanie, Norwegii i na Kubie są już obsadzone. Wyłonieni zostali także kandydaci do objęcia stanowisk ambasadorskich we Francji, Włoszech i w Hiszpanii.

   Odpowiadając na pytanie ósme i dziewiąte interpelacji, pragnę podnieść, że podczas trwania negocjacji delegacja Polska zrobiła wszystko, co było możliwe, by zaakcentować odwołanie do wartości chrześcijańskich w traktacie, co nie spotykało się ze zrozumieniem zdecydowanej większości naszych partnerów w UE. Stanowisko to odnosiło się w dużej mierze do projektu traktatu konstytucyjnego, którego uroczysty pod względem redakcyjnym charakter uzasadniał utrzymywanie tego polskiego postulatu. Z chwilą kiedy stało się jasne, że nowy traktat zostanie pozbawiony cech wykraczających poza zwykły traktat międzynarodowy, utrzymanie tego postulatu nie miało uzasadnienia. Preambuły umów międzynarodowych mają formalny charakter. Tak też ostatecznie zdecydowano podczas Rady Europejskiej w czerwcu br.

   Odnosząc się do pytania dziesiątego interpelacji należy wskazać, że kwestie związane z negocjacjami nad systemem liczenia głosów w Radzie stanowiły jeden z wielu elementów polskiego stanowiska negocjacyjnego. Nie można jednak nie zauważyć jego szczególnej wagi i znaczenia. Siła polskiego głosu w Radzie przekładać się będzie bowiem bezpośrednio na wpływ naszego kraju na decyzje podejmowane w Unii Europejskiej. Podnoszenie kwestii sytemu głosowania było podyktowane troską rządu polskiego o zapewnienie możliwie najkorzystniejszej pozycji Polski w Unii Europejskiej. Chciałabym również wskazać, że zgodnie ze sformułowanymi przed Radą Europejską w czerwcu br. ocenami uważaliśmy wydłużenie okresu obowiązywania systemu głosowania w Radzie UE zgodnego z Traktatem z Nicei za bardziej dla Polski korzystne. Fakt uwzględnienia w konkluzjach z Rady Europejskiej w dniach 21-23 czerwca 2007 r. tego postulatu jest znaczącym sukcesem polskiej delegacji.

   W kwestii dotyczącej systemu głosowania w Radzie - pytanie 11 interpelacji - po zakończeniu obowiązywania systemu nicejskiego wskazać należy, że w większości przypadków decyzje podejmowane będą w trybie większości kwalifikowanej. Zasada podwójnej większości, określona jest progiem liczby państw (55%) oraz wynikającym z kryterium ludnościowego progiem liczby głosów (65%). Mniejszość blokująca wynosić będzie co najmniej 4 państwa. Dodatkowo możliwe będzie stosowanie mechanizmu z Joaniny, który skłaniać ma państwa do poszukiwania kompromisu w istotnych dla nich sprawach.

   Traktat przewiduje także istnienie szczególnych trybów podejmowania decyzji, np. w przypadku decyzji dotyczących sądownictwa karnego, przy podejmowaniu których możliwe będzie przeniesienie dyskusji nad projektem na forum Rady Europejskiej. Co więcej, utrzymana została zasada jednomyślności w niektórych sprawach, które w sposób szczególny dotyczą suwerenności państwa (np. decyzje dotyczące współpracy operacyjnej służb powołanych do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw). W tym miejscu podkreślić należy, iż podstawowym dążeniem Rady jest podejmowanie decyzji w wyniku kompromisu wypracowanego między państwami członkowskimi, a głosowania przeprowadzane są jedynie w przypadkach, gdy takiego kompromisu nie udało się wcześniej osiągnąć.

   Istotną kwestią jest również przyznanie parlamentom narodowym szczególnej roli w dziedzinie podejmowania decyzji w ramach współpracy sądowej w sprawach karnych oraz współpracy policyjnej. Miałyby one zapewniać zgodność wniosków i inicjatyw ustawodawczych związanych z tą problematyką z zasadą pomocniczości, zgodnie ze szczegółowymi zasadami przewidzianymi w protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Ponadto, poza ogólnymi propozycjami dotyczącymi roli parlamentów narodowych, które będą miały również zastosowanie do omawianego obszaru, parlamentom przyznane zostały istotne kompetencje w zakresie m.in.: oceny działalności Eurojustu, czy kontroli politycznej Europolu.

   Z poważaniem

   Minister

   Anna Fotyga

   Warszawa, dnia 28 sierpnia 2007 r.

*) Po raz pierwszy ETS odniósł się do kwestii supremacji prawa wspólnotowego w wyroku z 15.7.1964 r. w sprawie Costa contra ENEL.

**) Art. 93 KPP "1. Rodzina korzysta z ochrony prawnej, ekonomicznej i społecznej.

2. W celu pogodzenia życia rodzinnego z zawodowym każdy ma prawo do ochrony przed zwolnieniem z pracy z powodów związanych z macierzyństwem i prawo do płatnego urlopu macierzyńskiego oraz do urlopu wychowawczego po urodzeniu lub przysposobieniu dziecka".