Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 7392

w sprawie braku regulacji w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za szkody wyrządzone przez wydanie niezgodnych z prawem orzeczeń przez sądy administracyjne

   Szanowny Panie Marszałku! Uprzejmie przedstawiam pisemną odpowiedź na interpelację pana posła Waldemara Nowakowskiego w sprawie braku regulacji w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za szkody wyrządzone przez wydanie niezgodnych z prawem orzeczeń przez sądy administracyjne, nadesłaną przy piśmie z dnia 30 marca 2007 r., nr SPS-023-7392/07.

   Zgodnie z zawartą w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP zasadą obowiązku naprawienia szkody wynikłej z bezprawnego działania władzy publicznej, przesłanką odpowiedzialności jest niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, przez co należy rozumieć nie tylko działanie stanowiące przejaw naruszenia prawa bądź też działanie bez podstawy prawnej, ale także zaniechanie, o ile porządek prawny nakłada na władzę publiczną obowiązek działania. Tak więc przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej według normy konstytucyjnej jest bezprawność zachowania się organu władzy publicznej. Zmiany przepisów Kodeksu cywilnego dokonane ustawą z dnia 17 czerwca 2006 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) są konsekwencją rozwiązań przyjętych w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

   Odnosząc się do kwestii podnoszonych w interpelacji, wskazać należy, że rzeczywiście w myśl art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Takie uregulowanie oznacza, że dla powstania odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego konieczne staje się uzyskanie stosownego prejudykatu, stwierdzającego niezgodność z prawem działania lub zaniechania w zakresie tych przejawów wykonywania władzy publicznej. Wskazać przy tym należy, że odpowiedzialność przewidziana w art. 4171 § 2 K.c. dotyczy sytuacji, gdy szkoda została wyrządzona bezprawnym wydaniem decyzji lub orzeczenia, natomiast nie obejmuje przypadków, gdy przyczyną szkody stało się wadliwe (bezprawne) wykonywanie decyzji lub orzeczenia.

   Stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku lub ostatecznej decyzji następuje według przepisów tego postępowania, w którym rozstrzygnięcie zostało wydane. Dla decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym trybem właściwym dla uruchomienia przewidzianej w art. 4171 § 2 K.c. odpowiedzialności odszkodowawczej może być postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego) lub postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 K.p.a.).

   W zakresie postępowania cywilnego podkreślić należy, że zgodnie z art. 4241 K.p.c. skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia sądu drugiej instancji kończącego postępowanie w sprawie, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie tego orzeczenia w drodze przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe.

   Rozwiązanie to uwzględnia regulacje procedury cywilnej, zgodnie z którymi skarga kasacyjna przysługuje tylko od niektórych orzeczeń sądu drugiej instancji. Wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest zatem możliwe jedynie w sytuacji, gdy wyrok sądu drugiej instancji nie może zostać zaskarżony w drodze skargi kasacyjnej, która jest środkiem prawnym gwarantującym wyeliminowanie orzeczenia niezgodnego z prawem. Niewykorzystanie przez stronę skargi kasacyjnej zamyka drogę do skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

   Nie można jednocześnie reguł obowiązujących w postępowaniu cywilnym przenosić na grunt postępowania administracyjnego. W postępowaniu sądowo-administracyjnym sąd administracyjny ocenia wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji i działa jedynie kasacyjnie (uchyla decyzję lub oddala skargę), nie wydaje orzeczeń reformatoryjnych. Ponadto zgodnie z art. 173 § 1 K.p.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać należy, że redakcja tego przepisu wskazuje, że od każdego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje stronie skarga kasacyjna (a także od każdego postanowienia kończącego postępowanie w sprawie). Oznacza to, że zarówno wyrok oddalający skargę, jak i uchylający decyzję może być poddany kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny w drodze skargi kasacyjnej, stanowiącej środek prawny gwarantujący wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia niezgodnego z prawem.

   Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym, odmiennie niż w postępowaniu cywilnym, strona ma możliwość poddania kontroli wyższej instancji każdego wyroku sądu administracyjnego w drodze istniejących środków prawnych (skargi kasacyjnej), tym samym wprowadzenie w tej procedurze unormowań funkcjonujących w postępowaniu cywilnym nie wydaje się celowe.

   Z wyrazami szacunku i ukłonami

   Podsekretarz stanu

   Andrzej Duda

   Warszawa, dnia 24 kwietnia 2007 r.