Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 7239

w sprawie systemu handlu prawami do emisji dwutlenku węgla

   Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na interpelację Pana Posła na Sejm RP V kadencji Waldego Dzikowskiego z dnia 12 marca 2007 r., dotyczącą funkcjonowania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji, uprzejmie przekazuję poniższe informacje.

   Mechanizm elastyczności, jakim jest system handlu uprawnieniami do emisji, w myśl dyrektywy 2003/87/WE ustanawiającej system handlu przydziałami do emisji gazów cieplarnianych w ramach Wspólnoty i zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE został wdrożony do polskiego prawa ustawą z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. Nr 281, poz. 2784). Jednym z najważniejszych zadań wynikających z ww. dyrektywy jest opracowanie przez wszystkie kraje członkowskie krajowych planów rozdziału uprawnień do emisji na pierwszy okres rozliczeniowy.

   Przedstawiony do notyfikacji Komisji Europejskiej we wrześniu 2004 r. Krajowy Plan Rozdziału Uprawnień do emisji CO2 na lata 2005-2007 określał limit krajowy na poziomie 286,2 mln ton CO2 rocznie. W dniu 8 marca 2005 r. KE podjęła decyzję o obniżeniu tego limitu o 16,5%, czyli zredukowaniu go do poziomu 239,1 mln ton CO2 rocznie. Proces legislacyjny zakończył się opublikowaniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcie Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2005-2007 oraz wykazu instalacji czasowo wykluczonych ze wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. (Dz.U. Nr 264, poz. 2206), w którym został określony wykaz instalacji wraz z przyznaną dla nich średnioroczną liczbą uprawnień w okresie rozliczeniowym 2005-2007 (tabela nr 2 Załącznika nr 1). Należy podkreślić, że rozdział uprawnień do emisji odbywał się zgodnie z przyjętą metodyką rozdziału, opartą w dużej mierze na analizie danych historycznych, odnoszących się do poziomu emisji w latach poprzednich oraz przyszłe uzasadnione potrzeby emisyjne, wynikające z prognozowanej produkcji. Jednak do włączenia Polski do wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji niezbędna było dokonanie pełnej implementacji dyrektywy 2003/87/WE, opracowanie krajowego planu i spełnienie warunków zawartych w decyzji KE odnośnie krajowego planu, wyznaczenie krajowego administratora oraz zakup i uruchomienie rejestru uprawnień.

   Minister środowiska, wydając rozporządzenie z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wyznaczenia Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji (Dz.U. Nr 186, poz. 1562), wyznaczył Instytut Ochrony Środowiska do koordynowania funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji. Do zadań krajowego administratora należy również prowadzenie krajowego rejestru uprawnień do emisji oraz prowadzenie bazy danych zawierającej informacje o instalacjach objętych systemem, niezbędne do opracowania krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji. Prowadzony przez krajowego administratora krajowy rejestr jest elektroniczną bazą danych, prowadzoną w celu zapewnienia należytego uwzględnienia wydania, posiadania, przenoszenia oraz anulowania uprawnień do emisji, w której znajdują się rachunki posiadania dla prowadzących instalacje i osobiste rachunki posiadania dla podmiotów pośredniczących w obrocie. Za pomocą krajowego rejestru można obserwować sposób dysponowania uprawnieniami do emisji przez poszczególnych użytkowników prowadzących instalacje, rejestrować przekazywanie uprawnień pomiędzy uczestnikami systemu, jak również kontrolować rozliczanie się z uprawnień wykorzystanych na pokrycie emisji rzeczywistej. Natomiast w krajowym rejestrze nie znajdują się informacje o cenach uprawnień i za pomocą tego narzędzia nie jest możliwe monitorowanie cen transakcji. Szczegółowe informacje na temat cen uprawnień do emisji można znaleźć na stronach internetowych portali zajmujących się obrotem uprawnieniami. Monitorowanie systemu handlu uprawnieniami do emisji pod kątem wolumenu zawieranych transakcji oraz ich cen nie należy do zadań krajowego administratora ani Ministerstwa Środowiska.

   Powołanie krajowego administratora umożliwiło rozpoczęcie procedury przetargowej na zakupu licencji oprogramowania rejestru. W dniu 5 kwietnia 2006 r. została podpisana umowa licencyjna i serwisowa na zakup systemu Seringasż (opracowanego przez Caisse des DEPOTS et consinnations z Francji). Następnie oprogramowanie zostało zainstalowane, a w dniach 4-5 maja 2006 r. przedstawiciel KE przeprowadził techniczną akredytacje z Niezależnym Dziennikiem Transakcji Wspólnoty. W czerwcu 2006 r. Polska zakończyła prace związane z uruchomieniem systemu handlu uprawnieniami do emisji w Polsce oraz spełniła wymagania określone podczas spotkania z Komisarzem ds. środowiska S. Dimas w dniu 15 lipca 2006 r., polegające na potwierdzeniu, że prowadzący instalacje objęte systemem do 30 czerwca 2006 r. przedłożyli zweryfikowane roczne raporty wielkości emisji za rok 2005, które stanowiły ponad 95% uprawnień przyznanych na rok 2005 r. 30 czerwca 2006 r. Komisja Europejska potwierdziła zgodność polskiego krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji CO2 na lata 2005-2007 z decyzją Komisji Europejskiej z dnia 8 marca 2005 r. w sprawie krajowego planu rozdziału uprawnień (COM(2005) 549 final). Oznacza to, że Polska w dniu 30 czerwca 2006 r. została włączona do wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji.

   W interpelacji Pan Posła określono, iż szacuje się, że spółki z udziałem Skarbu Państwa straciły pieniądze dlatego, że zbyt późno włączyły się do systemu handlu uprawnieniami do emisji. W świetle powyższych informacji można jednoznacznie stwierdzić, że spółki z udziałem Skarbu Państwa dokładnie tak samo jak wszyscy inni prowadzący instalacje objęte wspólnotowym systemem, zostały objęte wspólnotowym systemem od dnia 1 stycznia 2005 r. oraz z mocy ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. zostały określone dla nich te same prawa i obowiązki. Spółki z udziałem Skarbu Państwa od dnia 30 czerwca 2006 r., kiedy to KE oficjalnie włączyła Polskę do wspólnotowego systemu, mogły otwierać rachunki prowadzących instalacje w Rejestrze uprawnień i dokonywać transakcji zakupu lub sprzedaży uprawnień do emisji. Należy podkreślić, że ww. ustawa nie reguluje w sposób szczególny sposobu postępowania z uprawnieniami do emisji przez spółki z udziałem Skarbu Państwa. Resort środowiska nie ma wpływu na proces decyzyjny odnośnie zawierania transakcji zakupu sprzedaży uprawnień do emisji wewnątrz spółek, ani na odrębne regulacje w tym zakresie stosowane przez Ministerstwo Skarbu Państwa czy Ministerstwo Finansów.

   Odnosząc się do zarzutu straconych zysków spółek z udziałem Skarbu Państwa z powodu opóźnionego wdrożenia systemu handlu uprawnieniami w Polsce należy przypomnieć cel, jakiemu ma służyć system handlu uprawnieniami do emisji. Otóż zgodnie z art. 1 przedmiotowej ustawy celem systemu handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji jest ograniczanie tych emisji w sposób opłacalny i ekonomicznie efektywny. Oznacza to, że uprawnienia do emisji są rozdzielane prowadzącym instalacje w celu pokrycia rzeczywistej wielkości emisji dwutlenku węgla pochodzącej z eksploatowanych instalacji do spalania paliw lub instalacji technologicznych objętych wspólnotowym systemem. Uprawnienia do emisji nie są więc przyznawane w celu osiągnięcia przez prowadzących instalację dodatkowych zysków. Przedmiotowa ustawa, regulująca funkcjonowanie systemu, nakłada na uczestników systemu obowiązki monitorowania wielkości emisji i określa sankcje za brak pokrycia rzeczywistej wielkości emisji uprawnieniami do emisji (art. 40, art. 42, art. 45, art. 50). Cenę jednego uprawnienia do emisji reguluje wolny rynek. Wobec powyższych faktów nie można czynić zarzutu z tytułu utraconych zysków, gdyż zysk jest niepewny w trakcie trwania okresu rozliczeniowego i podlega regułom analogicznym do rynku giełdowego, którego cechuje ryzyko transakcji. Sam fakt wysokiego kursu uprawnienia do emisji w danym przedziale czasowym nie może być argumentem utraconego zysku.

   Warto zaznaczyć, że szczegółowy sposób dysponowania przez prowadzącego instalację uprawnieniami do emisji przyznanymi dla danej instalacji na dany rok okresu rozliczeniowego został określony w art. 26 ust. 1 ww. ustawy. Przepis tego artykułu stanowi, że uprawnienia mogą być:

   - wykorzystane na własne potrzeby prowadzącego instalację, czyli na pokrycie emisji rzeczywistej wynikającej z eksploatacji instalacji,

   - sprzedane,

   - wykorzystane w następnych latach okresu rozliczeniowego lub w następnym okresie rozliczeniowym.

   Przenoszenie uprawnień pomiędzy latami danego okresu rozliczeniowego jest dopuszczalne. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy minister właściwy do spraw środowiska, może określić, w drodze rozporządzenia, warunki przenoszenia przez prowadzącego instalację uprawnień do emisji na kolejne lata danego okresu rozliczeniowego, kierując się potrzebą zapewnienia efektywnego działania instalacji. W przypadku niedoboru uprawnień do emisji w danym roku, sposób postępowania został określony w art. 47 ust. 1 ww. ustawy, a mianowicie, gdy z rocznego raportu wynika, że emisja rzeczywista była większa niż liczba uprawnień przyznanych danemu prowadzącemu instalację w rozporządzeniu Rady Ministrów na dany rok, na wniosek prowadzącego instalację, organ właściwy do wydania zezwolenia, po zasięgnięciu opinii krajowego administratora, może wyrazić zgodę na pokrycie tej różnicy uprawnieniami do emisji przyznanymi wnioskodawcy na następny rok tego okresu rozliczeniowego.

   Rozważając zagadnienie przenoszenia uprawnień pomiędzy okresami rozliczeniowymi należy podkreślić, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy z zasady nie przenosi się uprawnień do emisji pomiędzy okresami rozliczeniowymi. Warto dodać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 minister właściwy do spraw środowiska określi warunki przenoszenia przez prowadzącego instalację uprawnień do emisji na następny okres rozliczeniowy, w drodze rozporządzenia, kierując się potrzebą zapewnienia efektywnego działania instalacji. Delegacja rozporządzenia określiła, że tylko prowadzący instalacje będą mogli przenosić uprawnienia do emisji pomiędzy okresami rozliczeniowymi. W chwili obecnej trwają analizy w zakresie zasad przenoszenia uprawnień do emisji w tym dotyczące:

   - przenoszenia uprawnień do emisji będących wynikiem trwałych efektów redukcji emisji z inwestycji,

   - zmniejszania całkowitej liczby uprawnień do emisji dla Polski o ilość uprawnień do emisji przeniesionych na lata 2008-2012,

   - możliwość zastosowania bankingu bez naruszania zasad dopuszczalnej pomocy publicznej dla prowadzących instalacje.

   Jeżeli z przeprowadzanych analiz będzie wynikało, że wykorzystanie omawianego mechanizmu przenoszenia uprawnień do emisji pomiędzy okresami rozliczeniowymi będą negatywnie wpływać na system i będzie powodowało zmniejszenie bodźców do dalszej redukcji emisji to minister właściwy do spraw środowiska nie zastosuje tego mechanizmu.

   Mam nadzieję, że przedstawione powyżej informacje pozwoliły rozwiać wątpliwości Pana Posła odnośnie swobody sposobu dysponowania uprawnieniami do emisji przez uczestników wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji, a w szczególności spółek z udziałem Skarbu Państwa. Szczegółowych odpowiedzi na zagadnienia związane z przenoszeniem uprawnień do emisji pomiędzy okresami rozliczeniowymi będzie można udzielić dopiero po zakończeniu analiz tego zagadnienia i wejściu w życie odpowiednich regulacji prawnych.

   Z wyrazami szacunku

   Sekretarz stanu

   Krzysztof Zaręba

   Warszawa, dnia 18 kwietnia 2007 r.