Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Transportu - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 7212

w sprawie interpretacji niektórych przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z wejściem w życie najnowszej jej nowelizacji

   Szanowny Panie Marszałku! Przedkładam niniejszym odpowiedź na interpelację pana posła Stanisława Tadeusza Huskowskiego w sprawie interpretacji niektórych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), zwanej dalej ˝ustawą˝, opracowaną z uwzględnieniem stanowiska przedstawionego przez generalnego dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

   Odpowiedź została przygotowana z zachowaniem kolejności zagadnień i pytań sformułowanych w treści interpelacji.

   Ad 1. Zakres przedmiotowy ustawy określony został w art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze. zm.). Wskazany przepis nie zawiera wyłączeń przedmiotowych, co należy interpretować jako wymóg stosowania przepisów ustawy do zasad i warunków przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym m.in. warunków ich lokalizacji. O braku możliwości ustalania lokalizacji dróg publicznych w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) przesądza również przepis art. 10 ustawy, wyłączający stosowanie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach dotyczących lokalizacji dróg.

   Ad 2. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy organem uprawnionym do złożenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi jest właściwy zarządca drogi. Ustawodawca umocował również do działania w tym zakresie drogowe spółki specjalnego przeznaczenia (art. 1 ust. 3 ustawy). Inne podmioty, takie jak developerzy - nie są uprawnione do składania wniosków o ustalenie lokalizacji drogi publicznej. Podkreślić należy, iż przepisy ustawy dotyczą wyłącznie dróg publicznych, do których nie zalicza się dróg wewnętrznych, takich jak drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowych do obiektów użytkowych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami - których budową mogą być w szczególności zainteresowani developerzy. Lokalizacja tych dróg nie jest objęta ustawą.

   Ad 3. W granicach miast na prawach powiatu zarządcą drogi dla wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych - jest prezydent miasta - co wynika z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Należy przyjąć, że prezydent miasta, składając wniosek o ustalenie lokalizacji drogi, nie będzie miał obowiązku uzyskania własnej opinii. Zgodnie bowiem z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wymóg przedłożenia opinii dotyczy innego organu niż organ uprawniony do działania (sformułowania wniosku, wydania decyzji).

   Ad 4 i ad 5. Ustawa nie wskazuje formy wydania opinii przez właściwe organy, jak również brak jest jednoznacznych podstaw do wskazania na wymóg stosowania art. 106 K.p.a., tj. nadania opiniom formy postanowień. Postanowienia wydaje się w toku postępowania administracyjnego w poszczególnych kwestiach, które nie rozstrzygają o istocie sprawy. W tym przypadku są to opinie do wniosku o ustaleniu lokalizacji drogi jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, jak również ich formułowanie nie następuje na wniosek organu załatwiającego sprawę, lecz z inicjatywy wnioskodawcy. Opinie takie, jak również same wystąpienia o ich udzielenie, powinny być formułowane pisemnie.

   Ad 6. Uprawnienie właściwego zarządcy drogi jest ograniczone do obszaru działania tego zarządcy. Oznacza to, iż jeżeli lokalizacja drogi będzie przebiegać przez obszar działania różnych zarządców dróg - wniosek o ustalenie lokalizacji drogi wymaga sformułowania przez każdego z zarządców drogi odrębnie, dla przebiegu drogi w granicach jego obszaru działania.

   Ad 7. Zagadnienie terenów zamkniętych uregulowane jest w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których to przepisów nie stosuje się w sprawach dotyczących lokalizacji dróg. Oznacza to kompetencję organów wskazanych w ustawie jako właściwych w sprawach lokalizacji dróg na terenach zamkniętych. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi będzie zawierać tym zakresie warunki wynikające z potrzeb ochrony państwa, które należy wypracować przy udziale właściwych terenowych organów wykonawczych MON - w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP (Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416, ze zm.).

   Ad 8. Przepis art. 10 ustawy jest sformułowany w sposób jednoznaczny ˝w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się˝. Przepis ten nie podlegał nowelizacji. Oznacza to, że decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi nie muszą być zgodne z istniejącymi planami zagospodarowania przestrzennego, jak również studiami uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy.

   Ad 9. Decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi określają linie rozgraniczające teren, a tym samym ustalają granice przyszłego pasa drogowego. Uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonuje zarządca drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Skoro na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi można określić granice pasa drogowego - jest możliwe dokonanie odpowiedniego uzgodnienia w ww. trybie, tzn. ostateczna decyzja ta może być podstawą do dokonania uzgodnień.

   Ad 10. Przedmiotem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz decyzji o pozwoleniu budowy drogi jest realizacja inwestycji drogowej. Decyzje te powinny spełniać wszystkie wymagania określone w art. 7 ust. 1 ustawy oraz w przepisach ustawy Prawo budowlane - w związku z art. 24 ustawy. Zakres rozstrzygnięcia powinien uwzględniać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzje te powinny uwzględniać przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury technicznej w związku z budową drogi.

   Ad 11. Zarządca drogi, posiadający ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi i posiadający prawo do dysponowania terenami w granicach przyszłego pasa drogowego, może, w drodze umów cywilnoprawnych, udostępniać te tereny m.in. zarządcom sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego - w celu wybudowania sieci, urządzeń w pasie drogowym. Po zakończeniu budowy drogi - udostępnienie pasa drogowego powinno następować w drodze administracyjno-prawnej w trybie przepisów o drogach publicznych.

   Ad 12. Jeżeli nie zostaną spełnione warunki, o których mowa w ustawie - w szczególności w jej art. 5, nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. W sytuacji stwierdzenia braku możliwości wydania decyzji na skutek wadliwości wniosku, właściwy organ zobowiązany będzie do podjęcia działań zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. Właściwy organ nie jest ograniczony brakiem możliwości wydania decyzji odmownej. Każde rozstrzygnięcie wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego. Odmowa wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi na warunkach określonych we wniosku jest możliwa w sytuacji uzasadnionej np. brakiem możliwości zlokalizowania drogi w danym terenie.

   Ad 13. Przepisy ustawy nie wyłączają i nie ograniczają stosowania art. 155 K.p.a. Zmiana ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w trybie art. 155 K..pa. jest teoretycznie możliwa, o ile zostaną spełnione przesłanki w nim określone.

   Ad 14. W trakcie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej właściwy organ jest zobowiązany sprawdzić zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie określonym w przepisach prawa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej nie określa parametrów technicznych drogi. Ich określenie zostanie uregulowane dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę drogi. Tym samym brak jest podstaw do sprawdzania zgodności w tym zakresie.

   Ad 15. Właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę drogi na zasadach i trybie przepisów Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 4 ustawy. Podstawa wydania decyzji zawarta jest zarówno w ustawie Prawo budowlane, jak również w ustawie.

   Ad 16. Pozwolenie na budowę inwestycji niedrogowej nie stanowi formalnie przeszkody w uzyskaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej. W takiej sytuacji, jeżeli inwestor uzyska prawo do terenu, uzasadnione jest skierowanie wniosku do właściwego organu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dotyczącej inwestycji niedrogowej w trybie przepisów art. 162 § 1 K.p.a.

   Ad 17. Przepisy ustawy określają zasady i warunki zarówno przygotowania inwestycji, jak również jej realizacji. Realizacja inwestycji jest poprzedzana etapem przygotowania, co należy odczytywać, iż wydanie pozwolenia na budowę jest możliwe dla inwestycji, dla której została wydana decyzja o ustaleniu jej lokalizacji. Zarówno decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, jak również decyzja o pozwoleniu na budowę drogi wymaga wydania na podstawie przepisów ustawy. Możliwe jest jednak wystąpienie sytuacji przewidzianej w przepisie art. 41 ust. 3 ustawy, który stanowi, iż decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życie ustawy, a dotyczące dróg objętych ustawą, pozostają w mocy do dnia 31 grudnia 2013 r., chyba że uprawniony podmiot złoży przed upływem tego terminu wniosek o ustalenie lokalizacji drogi na podstawie niniejszej ustawy. W tym przypadku decyzja ta może stanowić podstawę ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę.

   Ad 18. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy decyzję o pozwoleniu na budowę drogi wydaje się na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 17 pkt 1 Prawa budowlanego uczestnikiem procesu budowlanego jest m.in. inwestor. W myśl natomiast art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu. Co do zasady - wnioskodawcą w postępowaniu o pozwolenie na budowę drogi będzie właściwy zarządca drogi. Może nim być również inwestor, na którego przykładowo nałożono obowiązki - zgodnie z art. 16 ustawy o drogach publicznych.

   Ad 19. Zagadnienia realizacji inwestycji, w tym właściwość organów do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, reguluje rozdział 4 ustawy. Uregulowania ustawy mają charakter szczególnych w stosunku do przepisów Prawa budowlanego - co zostało uwzględnione w treści poszczególnych przepisów zawierających odesłania do przepisów Prawa budowlanego.

   Ad 20. W miastach na prawach powiatu - zgodnie z art. 91 i 92 ustawy o samorządzie powiatowym, funkcje organów powiatu sprawuje m.in. prezydent miasta. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie. Jeżeli z przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika zrównanie zadań miasta na prawach powiatu z zadaniami powiatu, oznacza to, że takie miasto realizuje zarówno zadania określone ustawą o samorządzie gminnym, jak i ustawą o samorządzie powiatowym. Tym samym prezydent miasta wykonuje również funkcje starosty, np. w odniesieniu do gospodarki nieruchomościami. Możliwość prowadzenia przez dany organ różnych postępowań administracyjnych nie wpływa automatycznie na zakres stosowania przepisu art. 24 K.p.a. dotyczącego wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie. Każdy przypadek powinien być zbadany indywidualnie, z uwzględnieniem stanu faktycznego i pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 24 K.p.a.

   Przedstawiając powyższą odpowiedź na interpelację, pragnę podkreślić, iż minister transportu nie jest uprawniony do dokonywania interpretacji przepisów prawa, a zaprezentowane stanowisko przedstawia wyłącznie niektóre prawne aspekty stosowania tzw. specustawy. Opiniowany akt prawny stanowił projekt poselski i nie jest dostępna inna argumentacja, niż zawarta w uzasadnieniu do tego projektu i która nie zawiera stanowiska wobec wielu kwestii przedstawionych w interpelacji. Krótki czas obowiązywania nowelizacji nie pozwala także na wykorzystanie dorobku praktyki bądź orzecznictwa w tym zakresie. Nadto wiele pytań zawartych w interpelacji zostało sformułowanych na tyle ogólnie, że nie jest możliwe przedstawienie opinii bez uprzedniego wskazania konkretnych przesłanek czy stanów faktycznych. Należy także wskazać, że w sprawach stosowania tzw. specustawy właściwy jest minister do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, działający jako organ odwoławczy w sprawach dotyczących dróg wojewódzkich i krajowych.

   Łączę wyrazy najwyższego szacunku

   Podsekretarz stanu

   Piotr Stomma

   Warszawa, dnia 12 kwietnia 2007 r.