Odpowiedź ministra pracy i polityki społecznej

na interpelację nr 6632

w sprawie trudnej sytuacji pensjonariuszy i personelu domów opieki społecznej

   Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając na pana pismo, znak SPS-023-6632/07, z dnia 22 lutego br. w sprawie interpelacji panów posłów Adama Ołdakowskiego, Józefa Stępkowskiego i Mieczysława Aszkiełowicza w sprawie trudnej sytuacji mieszkańców i personelu domów pomocy społecznej, wyjaśniam co następuje:

   Zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593, z późn. zm.) prowadzenie i rozwój infrastruktury domów pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym oraz umieszczanie w nich skierowanych osób jest zadaniem własnym powiatu (w tym gmin na prawach powiatu), dofinansowywanym z budżetu państwa. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zlecać prowadzenie domów pomocy społecznej, udzielając dotacji na dofinansowanie realizacji zleconego zadania, organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym działającym na podstawie przepisów o stosunku państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stosunku państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancji wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności w zakresie pomocy społecznej. Domy pomocy społecznej mogą być prowadzone także przez gminę oraz przez marszałka (domy o charakterze regionalnym).

   Od 1 stycznia 2004 r., zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, powiat otrzymuje dotację na mieszkańców domów pomocy społecznej prowadzonych w ramach zadania własnego lub prowadzonych na jego zlecenie, umieszczonych na podstawie skierowania wydanego przed dniem 1 stycznia 2004 r. Dotacje dla domów pomocy społecznej planuje w swoim budżecie wojewoda i ustala jej wysokość. Miesięczną kwotę dotacji dla powiatu ustala się w wysokości odpowiadającej iloczynowi liczby mieszkańców domów, o których mowa wyżej, w powiecie i średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu, pomniejszonemu o dochody uzyskiwane z odpłatności za pobyt w domu za mieszkańca.

   Do wyliczenia dotacji przyjmuje się średni miesięczny koszt utrzymania w domu, nie wyższy jednak niż średnia miesięczna kwota dotacji wyliczona dla województwa. Kwota ta w praktyce może być zwiększana co miesiąc, stosownie do niewykorzystanych środków dotacji (zgony mieszkańców, rezygnacja z miejsca w domu pomocy społecznej, usamodzielnienie mieszkańca dps). Decyzja w tej sprawie należy do właściwego wojewody.

   Wysokość miesięcznej dotacji na 1 mieszkańca może być zróżnicowana w zależności od dochodów z tytułu odpłatności mieszkańców, jednak nie więcej niż o 10% (już niedługo wejdzie w życie nowelizacja tego przepisu, umożliwiająca zwiększenie dotacji do 20%).

   Powiat finansuje prowadzone przez siebie domy pomocy społecznej z dochodów własnych, stanowiących najczęściej odpłatność zamieszkałych w domach mieszkańców. Odpłatność mieszkańców zamieszkałych w domach prowadzonych na zlecenie powiatu stanowi dochód podmiotu prowadzącego dom pomocy społecznej.

   Pobyt mieszkańców skierowanych do domu pomocy społecznej po dniu 1 stycznia 2004 r. opłacany jest do wysokości średniego kosztu utrzymania.

   W koszcie utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej skierowanego po dniu 1 stycznia 2004 r. partycypują według ustalonej kolejności: osoba kierowana do domu pomocy społecznej, rodzina osoby kierowanej - małżonek, zstępni (dzieci, wnuczki) przed wstępnymi (rodzicami, dziadkami), jeżeli jej sytuacja na to pozwala, i gmina kierująca osobę do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa wyżej.

   Domy działają na poziomie obowiązującego standardu usług. Standardem objęte są usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające, a w domach dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie - również potrzeby edukacyjne. Wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokajaniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych w całości pokrywa dom pomocy społecznej.

   Standard zróżnicowany jest w zależności od typu domu, obejmuje także zatrudnienie odpowiedniej ilości pracowników socjalnych, zapewnienie kontaktu z psychologiem, a domach dla osób przewlekle psychicznie chorych - również z psychiatrą, oraz odpowiedni wskaźnik zatrudnienia pracowników zespołu terapeutyczno-opiekuńczego. Przy ustalaniu wskaźników zatrudnienia pracowników zespołu terapeutyczno-opiekuńczego umożliwia się uwzględnianie wolontariuszy, stażystów, praktykantów oraz osób odbywających służbę zastępczą, pracujących bezpośrednio z mieszkańcami (nie więcej jak 30% ogólnej liczby zatrudnionych w zespole terapeutyczno-opiekuńczym).

   Domy pomocy społecznej nie mają tytułu do świadczenia usług zdrowotnych, ponieważ nie są zakładami opieki zdrowotnej. Mają natomiast obowiązek umożliwiać i organizować mieszkańcom pomoc w korzystaniu ze świadczeń zdrowotnych przysługujących im na podstawie odrębnych przepisów, jak również pokrywać opłaty ryczałtowe i częściową odpłatność do wysokości limitu ceny, przewidziane w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. Domy pomocy społecznej mogą pokrywać wydatki ponoszone na niezbędne usługi pielęgnacyjne w zakresie wykraczającym poza uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

   Problem z dostępnością świadczeń zdrowotnych dla mieszkańców domów pomocy społecznej pojawił się w związku z reformą służby zdrowia i wprowadzonymi zapisami do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Mieszkańcy domów są osobami ubezpieczonymi i przysługują im bezpłatne usługi zdrowotne. W praktyce opłacając swój pobyt w dps, płacą dodatkowo za usługi zdrowotne, które są finansowane z budżetu domu pomocy społecznej. W praktyce bowiem domy pomocy społecznej zatrudniają pracowników posiadających kwalifikacje do świadczenia usług zdrowotnych (pielęgniarki, rehabilitantów, fizjoterapeutów, czasami lekarzy) ze względu na ograniczony dostęp mieszkańców do tych usług w publicznych placówkach służby zdrowia. Dlatego też obecna sytuacja finansowania świadczeń zdrowotnych realizowanych w domach pomocy społecznej ze środków na pomoc społeczną jest sytuacją patologiczną. Od początku reformy służby zdrowia minister pracy i polityki społecznej podejmował działania w celu zmiany sytuacji dotyczącej świadczenia usług zdrowotnych w domach pomocy społecznej. Niestety, Ministerstwo Zdrowia nie podzielało naszego stanowiska w tej sprawie i wszystkie wcześniejsze rozmowy kończyły się fiaskiem.

   Dopiero ubiegłoroczna nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 91, poz. 408, z późn. zm.) wprowadziła możliwość w ramach struktury organizacyjnej zakładu opieki zdrowotnej wydzielenia jednostki organizacyjnej zlokalizowanej na terenie jednostki organizacyjnej pomocy społecznej w celu udzielania świadczeń zdrowotnych mieszkańcom domów pomocy społecznej w ramach środków Narodowego Funduszu Zdrowia. Przepis ten jednak niczego nie zmieni w sytuacji domów pomocy społecznej, o ile ZOZ-y nie będą zainteresowane wprowadzeniem w życie takich rozwiązań.

   Bezpłatne usługi zdrowotne świadczone są w zakładach opieki zdrowotnej: szpitalach, zakładach opiekuńczo-leczniczych i zakładach pielęgnacyjno-opiekuńczych na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 91, poz. 408, z późn. zm.). Zakłady te są finansowane w inny sposób, inne są zasady ich zakładania oraz inne standardy prowadzenia tego typu placówek. Zakład opiekuńczo-leczniczy udziela całodobowych świadczeń zdrowotnych, które obejmują swoim zakresem pielęgnację i rehabilitację osób niewymagających hospitalizacji, oraz zapewnia im środki farmaceutyczne i materiały medyczne, pomieszczenie i wyżywienie odpowiednie do stanu zdrowia, a także opiekę w czasie organizowanych zajęć kulturalno-rekreacyjnych. Osobom ubezpieczonym i innym osobom uprawnionym do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych na podstawie odrębnych przepisów, przebywającym w zakładzie opiekuńczo-leczniczym będącym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, zakład ten zapewnia środki farmaceutyczne i materiały medyczne na zlecenie lekarza zakładu. Z kolei zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy udziela całodobowych świadczeń zdrowotnych, które obejmują swoim zakresem pielęgnację, opiekę i rehabilitację osób niewymagających hospitalizacji, oraz zapewnia im kontynuację leczenia farmakologicznego, pomieszczenie i wyżywienie odpowiednie do stanu zdrowia, a także prowadzi edukację zdrowotną tych osób i członków ich rodzin. Pobyt w tych zakładach jest odpłatny w wysokości 70% dochodów osoby. Leczenie szpitalne jest całkowicie bezpłatne.

   Różne są też zasady wynagradzania pracowników zatrudnionych w zakładach opieki zdrowotnej i w domach pomocy społecznej. Pracownicy służby zdrowia wynagradzani są w oparciu o przepisy rozporządzenia ministra zdrowia i opieki społecznej z dnia 8 czerwca 1999 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 52, poz. 543, z późn. zm.).

   Zgodnie z art. 123 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593, z późn. zm.) prawa i obowiązki pracowników zatrudnionych w domach pomocy społecznej regulują przepisy o pracownikach samorządowych - przepisy ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 61, poz. 124, z późn. zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. nr 146, poz. 1222, z późn. zm.).

   Określone ww. rozporządzeniem warunki wynagradzania uwzględniają zróżnicowanie wynagrodzenia pracowników stosownie do zajmowanego stanowiska i posiadanych kwalifikacji zawodowych, a ponadto w odniesieniu do kierowników jednostek, ich zastępców i głównych księgowych - ograniczenie wysokości ich miesięcznego wynagrodzenia, które w 2006 r. nie może przekroczyć kwoty 6906,96 zł (art. 20 ust. 4 ustawy). Określony w § 3 rozporządzenia, sposób ustalania zakładowej tabeli miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego umożliwia - w ocenie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej - prowadzenie przez samorząd i pracodawcę polityki płac stosownie do potrzeb i możliwości finansowych poszczególnych jednostek organizacyjnych, w tym domów pomocy społecznej.

   W zakresie możliwości stosowania przez pracodawców samorządowej sfery budżetowej dodatkowych, zakładowych regulacji należałoby mieć na uwadze stosowne przepisy Kodeksu pracy, w myśl których:

   - warunki wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą ustalają układy zbiorowe pracy, zgodnie z przepisami działu jedenastego (art. 771),

   - pracodawca zatrudniający co najmniej 20 pracowników nieobjętych układem zbiorowym pracy ustala warunki wynagradzania za pracę w regulaminie wynagradzania (art.772). W regulaminie tym mogą zostać określone także świadczenia związane z pracą.

   Przy uwzględnieniu ograniczeń przewidzianych w art. 239 § 3 i art. 24126 § 2 K.p. powyższe regulacje zakładowe nie mogą być mniej korzystne dla pracowników, niż mające do nich zastosowanie przepisy szczególne, o których mowa wyżej (art. 9 § 2 K.p.).

   Mam świadomość ogromnego zróżnicowania płac w pomocy społecznej, wynikającego z różnego podejścia władz samorządowych do tego zagadnienia. Podwyżki dla pracowników zakładów opieki zdrowotnej wzbudziły wiele emocji wśród pielęgniarek zatrudnionych w domach pomocy społecznej, w szczególności w tych, gdzie od wielu lat pracownicy nie otrzymywali podwyżek wynagrodzenia, ewentualnie otrzymywali tylko minimalne podwyżki waloryzacyjne.

   Poprzez współpracę przy tworzeniu i opiniowaniu rozporządzeń ˝płacowych˝ Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej miało wpływ na ustalenie minimalnych wymagań kwalifikacyjnych i zaszeregowań dla stanowisk mających zastosowanie do realizacji zadań w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej. Jednak resort nasz nie ma żadnego wpływu na politykę płacową prowadzoną przez samorządy.

   Sugerowane przez związki zawodowe zmiany przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. nr 146, poz. 1222, z późn. zm.), w kierunku ustalenia nowej kwotowej tabeli zaszeregowań dla pracowników jednostek organizacyjnych, nie jest możliwe do wprowadzenia z uwagi na olbrzymie zróżnicowanie jednostek ze względu na realizowane zadania, a także ze względu na poziom ich finansowania. Taka zmiana skutkować by mogła wymuszeniem od niektórych samorządów dodatkowych środków na wynagrodzenia pracowników, a w innych przypadkach obniżeniem wysokości wynagrodzeń pracowników. Zapewne jednak powodowałaby znaczne, trudne do obliczenia, dodatkowe obciążenia finansowe dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Pragnę przypomnieć, jak duże oburzenie ze strony wielu samorządów spowodowało wprowadzenie dodatku w wysokości 250 zł dla pracowników socjalnych. Gdyby nałożono obowiązek wypłaty dodatków ze środków własnych samorządu, zapewne znaczna część samorządów odmówiłaby wypłaty dodatków swoim pracownikom socjalnym, pomimo obowiązku ustawowego. A przecież wypłata dodatków dotyczy maksymalnie około 18 tys. osób zatrudnionych na stanowiskach pracowników socjalnych w różnych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej.

   Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej ma świadomość obecnej, trudnej sytuacji finansowej domów pomocy społecznej. W wielu domach pomocy społecznej ostatni okres realizacji programów naprawczych, często tylko ze środków zaplanowanych w budżetach tych jednostek, ograniczył w praktyce możliwość podwyższania wynagrodzeń pracowników. Także wcześniejsze zróżnicowanie wielkości środków planowanych w budżetach wojewodów na dotacje dla domów pomocy społecznej powodowało duże zróżnicowanie poziomu finansowania tych jednostek w poszczególnych województwach. Należy także pamiętać, że w pierwszych latach po przekazaniu domów pomocy społecznej do prowadzenia powiatom wiele starostw nie przekazywało środków z tytułu odpłatności mieszkańców na bieżące funkcjonowanie tych jednostek. Stałe monitorowanie takich działań w ramach nadzoru wojewodów oraz stosowne zmiany przepisów prawa skutkowało dyscyplinowaniem powiatów w tym zakresie. Minister pracy i polityki społecznej w 2004 r. podjął decyzję w sprawie przeznaczenia części środków z rezerwy celowej budżetu państwa na podwyższenie średniej dotacji na l mieszkańca domu pomocy społecznej w kilku województwach, co miało wpływ na wyrównanie wcześniejszych różnic w poziomie dotowania domów pomocy społecznej, a dodatkowo wymusiło coroczny wzrost środków planowanych w budżetach wojewodów na ten cel, adekwatny do potrzeb zgłaszanych przez samorządy powiatowe. Zbliżający się, wcześniej obowiązujący, termin zakończenia realizacji programów naprawczych (koniec 2006 r.), wymusił zintensyfikowanie działań samorządów w celu pozyskania środków na ich dokończenie. Łatwiej pozyskiwane środki w ramach wydatków bieżących zwiększały znacząco średni koszt utrzymania mieszkańca, co wpłynęło z kolei na ograniczenie liczby osób kierowanych do domów pomocy społecznej po dniu l stycznia 2004 r., w związku z wejściem nowych przepisów w zakresie sposobu finansowania domów pomocy społecznej (partycypowanie w opłatach za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez rodziny i gminę pochodzenia osoby kierowanej do domu pomocy społecznej - do pełnego kosztu utrzymania mieszkańca w dps).

   Paradoksalnie ten znaczny wzrost średniego kosztu utrzymania, skutkujący zwiększeniem budżetu domu pomocy społecznej w roku następnym, jest jedyną szansą na podwyżki wynagrodzeń pracowników domów pomocy społecznej, w sytuacji gdy powiat, z różnych powodów, nie ma możliwości przekazania dodatkowych środków na wynagrodzenia pracowników.

   Jednocześnie wprowadzenie w życie przepisu art. 2a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, które umożliwiłyby świadczenie usług medycznych w domach pomocy społecznej i finansowanie ich ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia (o czym mowa wyżej), zapewne skutkowałoby znacznymi oszczędnościami w budżecie domów. Ciężar wydatków związanych ze świadczeniem usług zdrowotnych mieszkańcom domów pomocy społecznej (zatrudnienie pracowników medycznych, leki i środki opatrunkowe, aparatura medyczna, koszty jej eksploatacji itp.) na Narodowy Fundusz Zdrowia to nawet około 25% wszystkich wydatków domu pomocy społecznej. Oszczędności z tego tytułu umożliwiłyby podwyżkę wynagrodzeń pozostałych pracowników.

   Problem świadczenia usług opiekuńczych i pielęgnacyjnych to problem bardziej złożony, szczególnie w sytuacji czekających nas w najbliższych latach zmian demograficznych. Dlatego też niezbędne jest wprowadzenie systemowych zmian w zakresie ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych, w ramach których niezbędne środki na finansowanie konkretnych usług adresowane będą do osób, które będą ich wymagać, bez względu na miejsce, gdzie będą świadczone: w miejscu zamieszkania, w domu pomocy społecznej, w ośrodku wsparcia, w zakładzie opiekuńczo-leczniczym itp. Takie rozwiązania planowane są w ramach tzw. ustawy pielęgnacyjnej. W roku ubiegłym minister zdrowia powołał zespół specjalistów, w tym przedstawiciela resortu pracy i polityki społecznej, do przygotowania założeń do tej ustawy. Zespół zakończył swoje prace w grudniu ubiegłego roku. Prawdopodobnie w najbliższym czasie rozpoczną się prace nad przygotowaniem ustawy.

   Z poważaniem

   Minister

   Anna Kalata

   Warszawa, dnia 8 marca 2007 r.